中國《環境保護法修正案草案》規定了“對汙染環境、破壞生態,損害社會公共利益的行為”

2014-09-28 16:47:11 sagle 2274

6月26日上午,十二屆全國人大常委會第三次會議聽取了《環境保護法修正案草案》(以下簡稱《修正案草案》)修改情況的報告。6月27上午,人大常委會將對該草案進行分組審議。

“《修正案草案》修改方向是正確的,和一審稿相比很多條款進步大。” 上海交通大學環境資源法研究所所長王曦對本報表示。“不過仍有不少條款存在細化、討論和改善的空間。比如在針對未批先建的處罰和按日處罰,能否增加對具體責任人的法律責任?”

王曦認為,《環保法》的主要改革方向是更加注重規範與約束政府行為,防止政府成為環境問題的最大製造者。

王曦長期關注環保法的修改,曾擔任上海交通大學環境資源法研究“環保法修訂研究”課題組負責人。該課題組曾聯合國內八所大學和美國佩斯大學等高校的環境法學者開展了《環保法》修訂研究,並向環保部提交了《環保法》實施後評估報告草案和《環保法》(修訂建議稿)草案等成果。

現行《環保法》自1979年試行、1989年正式施行至今,20多年未曾修改。2012年8月召開的十一屆全國人大常委會第二十八次會議,對環境保護法修正案草案進行首次審議。2012年8月31日,草案對外發布並向社會公開征求意見。

環境公益訴訟主體限為一家較少見

《21世紀》:《修正案草案》規定了“對汙染環境、破壞生態,損害社會公共利益的行為,中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟。”對此你怎麽看?

王曦: 關於環境公益訴訟,2012年的《民訴法》修正案規定,對汙染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。這一條中規定的“有關組織”範圍很廣。

對此,全國人大常委會法製工作委員會副主任王勝明表示,最終表決稿將“有關社會團體”改為“有關組織”,實際上是將提起公益訴訟的主體範圍進一步擴大了。

《修正案草案》能夠將環境公益訴訟寫進去,這是一個進步。但將環境公益訴訟限製為一家社會組織,限製得比較死,這種做法在立法實踐中比較少見,這也是對其他社會團體的一種歧視。我不大讚同這種做法。

《21世紀》:已經有人認為,《修正案草案》的一大進步是將環保係統呼籲已久的“按日計罰”寫進去了。

王曦:“按日計罰”入法是一個進步。它主要針對的是比較普遍的具有持續性的排汙等環境違法現象,通過持續處罰增加對企業的威懾力。但我們也不能對這一製度過於樂觀。因為,環保執法的突出問題並不在於罰款標準太低,而在於是否克服行業保護主義和地方保護主義,做到嚴格公平執法。這是環保執法的最大難題,就是如何處理環境保護和經濟社會發展的平衡關係。

在法律責任方麵,我建議,對違法排汙的現象,不僅要處罰其單位,也要處罰其責任人。

未批先建應追究具體責任人

《21世紀》:《修正案草案》對飽守爭議的“未批先建”問題,做出了規定:建設單位未依法提交建設項目環境影響評價,擅自開工建設的,由環保行政主管部門責令停止建設,處以罰款,並可以責令恢複原狀。你如何評價這一條款?

王曦: 《環評法》第三十一條曾經對“未批先建”的法律責任做出了規定,由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設,限期補辦手續;逾期不補辦手續的,可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款,對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分。

對比一下,就可以看出《修正案草案》比上述條款進步很大。第一,它堵住了之前“限期補辦”的這一“漏洞”。根據以前的規定,限期補辦就可能為很多違規上馬的項目開了一個口子。未批先建了沒關係,補一個手續即可。這個口子很糟糕,早就應該堵上。第二,它提出了更為嚴厲的措施,即可以要求建設單位恢複原狀。這個恢複原狀到底怎麽解釋?是不是意味著一些補辦手續的建設項目,在被審核時如發現該項目不該上,那麽可以要求這個項目停止,並消除前期準備或開工對環境的影響?如果可以這樣理解,那麽這一條很好,很厲害。

針對未批先建的法律責任,不少人呼籲應該提高罰款的上限,因為之前的罰款金額太低,對建設單位沒有足夠的威懾力。我認為,這麽做當然能起到一定作用。問題的關鍵在於,罰款上限不可能無限製提高,很多大的建設項目單位,根本不在乎罰款。提高一定的罰款上限,對製止未批先建也未必真的管用。

我建議,未批先建的問題,如果造成了嚴重的環境後果,可考慮增加對未批先建的建設單位的具體責任人的法律責任,隻有讓具體的人承擔嚴格的法律責任,才可能減少未批先建的情況。

加強規劃環評的公眾參與

《21世紀》:《修正案草案》第十五條第一款規定,編製有關開發和利用規劃,建設對環境有影響的項目,應當依法進行環境影響評價。對此,你怎麽看待規劃環評的寫入?

王曦: 這一條主要是與2002人大通過的《環評法》相銜接。《環評法》第七條規定, 國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門,對其組織編製的土地利用的有關規劃,區域、流域、海域的建設、開發利用規劃,應當在規劃編製過程中組織進行環境影響評價,編寫該規劃有關環境影響的篇章或者說明。對比之下,不難發現《環評法》規定的規劃環評的範圍更為具體。

問題在於,規劃環評能否操作?目前,各地的執行狀況不容樂觀。我們近些年來發生的一些環境類群體性事件,包括爭議很大的PX項目。這些事件的起因從表麵上看大都是項目環評的問題,但追根究底還是規劃環評的問題。因為不少大的建設項目在進行項目環評之前,已經寫進了所在地區的專項規劃,大體上定了,因此後麵的環評可能就隻是一個形式了。因此,如何規範規劃環評意義重大。

《21世紀》:你認為應該怎樣解決規劃環評執行不力的情況?

王曦: 我的建議有三點。首先,規劃環評的製定過程不應該關起門來做,應該充分吸納公眾參與。一些重要的利益相關者,包括有關企業、社會組織和個人代表,都應該參與到規劃環評的製定當中去。各個利益相關者的意見的充分表達,有助於增強環評的科學性和全麵性。

其次,規劃環評應該公開。很多專項規劃做了規劃環評,但公眾都看不到,也不知道這些規劃對環境的具體影響。我認為,規劃環評也應該像項目環評一樣公開,或者以規劃的附件,或者以規劃的一個章節的形式進行公開。

第三,對規劃環評要進行問責。如果規劃環評最後出了問題,那麽當時負責審核規劃環評的具體責任人要不要承擔責任,如何承擔法律責任,承擔多大的法律責任?我覺得這些問題要盡快明確,隻有建立了責任機製,才能確保環評的科學、真實。

《21世紀》:《環保法》修改的一個重要方向,就是強化政府的環保責任。那麽針對解決地方汙染事件頻發的現象,你有哪些建議?

王曦:我建議,《環保法》的修改應專設一個條款,為地方政府履行環保職能提供財政保障。在當前這種中央和地方的分稅製下,地方政府處於要落實的政策和職責多,但資金少的窘境。很多地方政府無力為履行環保職能提供足夠的經費。為此,《環保法》的修訂應當規定為地方政府履行環保職能提供足夠的財政支持,讓地方政府的環保事權與財力匹配起來。

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